Le 12 mai 1989, un projet de loi relatif à l'accueil par des particuliers, à titre onéreux et à leur domicile, était adopté qui s'articulait autour de trois idées clés :

• offrir des garanties à la personne accueillie et à la personne accueillante,
• faciliter et encourager l'alternative de l'accueil "familial" par des dispositions d'ordre fiscal et social,
• définir une formule souple, c'est-à-dire de bien distinguer ce qui relevait de la Loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, et ce qui procédait de l'accueil familial.

Il s'agissait d'autre part de :

• développer une formule à mi-chemin entre le maintien à domicile et l'hébergement en institution,
• d'éviter certains abus,
• de donner la possibilité aux personnes âgées d'accéder à une forme d'accueil plus souple, et moins coûteuse que les formules existantes, tout en offrant aux personnes accueillantes une possibilité de revenus suffisants.

Qu'en est-il de l'application de la loi du 10 juillet 1989 et des idées-clés du projet ?

Dans son aspect actuel, cette loi n'est plus adaptée à la réalité de la situation présente, mène infailliblement à des conflits et ouvre la voie à de possibles débordements, voir extravagances. On déplore finalement un manque de clarification et une absence de précision de la loi. L'IGAS fait état, en mars 1994 "des insuffisances et le faible développement de la loi" parlant même d'échec.

Si cette loi a des faiblesses, elle a eu néanmoins l'immense mérite de sortir de la clandestinité et du vide juridique des pratiques sauvages d'accueil, de clarifier des situations ambiguës existantes alors dans l'accueil déclaré ou non des personnes âgées, handicapées, en cadrant cette formule dans un dispositif législatif qui a fait l'objet en 1996/1997 d'une évaluation nationale dont les résultats n'ont été officialisés qu'en janvier 1999.

Dans son rapport de l'IGAS a également pris le parti pour un réel statut de salarié des accueillants. Leur reconnaissance de la difficulté du travail de ces nouveaux professionnels est claire et nette.

Les accueillants familiaux assurent aujourd'hui des prises en charge difficiles, complexes, l'évolution qualitative de l'accueil a depuis lors progressé. C'est un constat fait depuis 1993 - 1994 par les départements fortement impliqués dans la mise en place du dispositif lié à cette forme d'accueil.

Derrière une apparente simplicité, l'accueil familial "social" se révèle à l'examen d'une complexité rare dans le secteur social et médico-social. Par définition multipartenariale, ce type de prise en charge nécessite de nombreux ajustements entre les différents acteurs et partenaires, et il n'est pas très étonnant que les tensions soient fréquentes. Pour autant, le bien fondé et la pertinence de ce type d'accueil est aujourd'hui largement reconnue.

Aussi un effort de transparence, de rigueur dans les pratiques, s'impose si l'on souhaite faire pleinement entrer l'accueil familial social dans le champ des politiques en faveur des personnes âgées et handicapées.

Le constat de l'évaluation nationale fait état d'une très grande méconnaissance de la population sur l'existence de l'alternative d'accueil familial, sur le caractère "permissif" de la loi de 1989 qui permet aux personnes âgées de choisir librement un mode d 'hébergement répondant à leurs souhaits, autorise les accueillants à se faire connaître auprès du public concerné, intéressé par la formule, de rechercher par leurs propres moyens et de proposer leurs services. Cette loi est l'expression d'une liberté fondamentale à faire des choix individuels.

L'Accueil Familial aujourd'hui :

Au 1^er janvier 1995 on estimait à 4500 le nombre de personnes agréées pour un peu plus de 6000 personnes accueillies.

Au 1^er janvier 1997, il a été recensé :

- 8950 personnes agréées pour 11 717 personnes accueillies.

Au 1^er janvier 2000, la DAS indiquait dans ses statistiques (SESI) une augmentation d'environ 3% de l'accueil familial soit une estimation minimale, à ce jour, de 9 300 personnes agréées hébergeant plus de 15 000 personnes, employeurs de l'accueillant agréé.

Il convient de ne pas oublier les 4 872 accueillants dits "thérapeutiques" pour, à minima, autant de personnes accueillies. À noter que ces "accueillants thérapeutiques" sont légalement dotées d'un statut de salarié de l'établissement spécialisé.

Quelques données sur les accueillants :

o en majorité des femmes pour 96 % dans une fourchette d'âge de 40 à 60 ans et dont la particularité est d'avoir, pour une majorité d'entres-elles, exercé une activité professionnelle antérieure (aides à domicile, activités en maison de retraite, aide-soignantes, infirmières, éducateurs, etc. ..généralement des métiers liés à l'aide, au soutien ou à l'accompagnement des personnes âgées ou handicapées.

• 95% des accueillants sont propriétaires d'une maison individuelle
• 41 % des accueillants exercent en habitat « isolé » ce qui nous fait dire fréquemment que l'accueil familial est un métier de "solitaire", mais qu'il ne doit pas demeurer dans la solitude.
• L'accueil familial représente 1 % des places en établissements pour personnes âgées, et 7 % des places pour personnes handicapées.
• Pour information moins de 30 % des personnes âgées sont sous curatelle ou tutelle.

Caractère « familial » de l'accueil respecté :

• 56% agréments limités à l'accueil d'une personne,
• 12% agréments accordés pour l'accueil de trois personnes (cadre dérogatoire de la loi actuelle)

Un statut peu attractif :

o des disparités de rémunération selon les départements (63 départements ont fixé la rémunération à 2 minimum garanti (MG) par jour , soit 38 F Il brut/jour ou 1 166,71 F par mois ou 896,00 F Net/mois, pour un accueil en continu 24/24 sans repos ou congés.

• de façon générale, absence quasi totale d'avantages complémentaires : congés payés, repos hebdomadaires, indemnité en cas d'absence de l'accueilli, aucune ouverture de droits à la maladie, à la maternité, à la retraite en raison de la faiblesse des rémunérations qui demeurent en-dessous des minimums sociaux pour avoir accès à ces compléments sociaux, flou intégral sur la prise en charge de certaines dépenses, etc. ..
• Des efforts en terme d'information car on ne peut parler de "formation" véritable.

Globalement, le constat porte sur trop d'imprécisions dans les textes, avec pour effet de générer de grandes variations et disparités dans les dispositifs mis en place dans les départements.

La nécessité d'une réforme de la loi s'est imposée, et il est apparu urgent au Ministère de l'Emploi et de la Solidarité de réagir. Face à cette urgence déclarée, je précise tout de même que l'UNAFA a mené le 15 février 1995 une démarche demandant l'évaluation de la loi de 1989 ce qui nous fut accordé par Madame VEIL, Ministre. Le 12 juin 1996, Monsieur Jacques BARROT prenait l'engagement de mettre en place un groupe de travail et un premier bilan a été établi, non sans difficulté, au 1^er janvier 1997, mais il faudra attendre 2 années pour "affiner" les résultats. L 'UNAFA que je représente a été associée à la concertation. Des nombreuses propositions de notre organisation ont d'ailleurs été retenues. Il faut également souligner la qualité de l'écoute du Ministère et de ses servIces.

LA RÉFORME DE LA LOI

Le 24 mai 2000, enfin, un projet de loi de modernisation sociale était présenté au Parlement, comportant une article 14 relatif à la modification de la loi de 1989.

Cet article ne constitue pas une réforme profonde, mais plutôt un "toilettage" et une mise à jour de la loi du 10 juillet 1989. Cependant il confirme la volonté du Gouvernement de rendre le texte de la loi "plus lisible", et répond en partie à trois objectifs :

1. Le premier est d'améliorer la Qualité de l'accueil par des mesures concernant aussi bien les personnes accueillies que les accueillants.
2. Le deuxième est d'améliorer le statut des personnes accueillantes.
3. Le troisième est de clarifier et renforcer les moyens donnés aux conseils généraux pour suivre et contrôle les modalités d'accueil.

Notons que l'article 14 de la loi de modernisation sociale a été discuté au Sénat et à l'Assemblée nationale et a été adopté en mai 2001. Il n'est donc pas susceptible d'être modifié et demeure en attente de la promulgation de la Loi. Sachant que le projet de loi de modernisation sociale sera présenté en 4^ème et dernière lecture à l'Assemblée Nationale, en principe le mardi 18 décembre 2001.

Cet article modifie la loi :

• sur l'appellation des familles d'accueil qui deviennent des "accueillants familiaux".
• sur l'agrément. La possession de celui-ci est impérative pour tous ceux qui souhaitent accueillir habituellement et à titre onéreux à leur domicile des personnes âgées ou handicapées adultes qui n'appartiennent pas à leur famille. Ce qui implique naturellement qu'un accueillant familial peut simultanément accueillir sous son toit un membre de sa famille (sans nécessité d'agrément) et d'être agréé pour accueillir une, deux:, voire trois personnes. C'est l'évaluation de la situation qui prévaut lors de la demande d'agrément qui déterminera l'octroi ou le refus d'agréer.
• L'agrément est mixte. Il permet d'accueillir indifféremment personnes âgées ou handicapées adultes. Il s'agit d'une souplesse dans la "gestion" des places agréées. Le départ d'une personne âgée permet à l'accueillant d'héberger un adulte handicapé, sans être dans l'obligation de redemander un agrément spécifique à une catégorie de personne.
• L'accueil peut être effectué par une personne seule ou par un couple. Attention dans le cas d'un couple agréé, le nombre d'accueils ne saurait excéder 3 personnes. Au-delà il conviendra de se conformer aux dispositions de la loi du 30 juin 1975, en cours de refonte. Pour ce qui concerne le couple, la notion du PCAS est introduite. Il peut donc s'agir d'un couple « pacsé ».
• L'agrément est renouvelable. Il devrait avoir une validité de 5 années. Il y a là harmonisation de la situation en accueil familial avec l'agrément des assistantes maternelles. Lors du renouvellement une évaluation sera diligentée par le Président du Conseil Général du département de résidence qui peut ne pas être celui qui a instruit la première demande. C'est la cas lors d'un changement de résidence de l'accueillant familial agréé en cours de validité de l'agrément initial. En cas de changement de résidence l'agrément demeure valable sous réserve d'une déclaration préalable auprès du Président du Conseil Général du nouveau lieu de résidence qui doit s'assurer que les conditions d'accueil (habitat notamment), mais aussi :
• L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, que la protection de la santé (l'accueillant doit prendre toutes les dispositions nécessaires en accord avec la personne accueillie ou son représentant légal), la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue. Sur ce dernier point il est important de souligner que nous demandons toujours la mise en place d'une formation initiale et continue qualifiante et diplômante, conformément au Livre IX du code du travail ce qui implique que les moyens doivent être mis en œuvre pour assurer le bon déroulement de cette formation (prise en charge dépenses liées à la formation, déplacements, solution de remplacement des accueillants, maintien du salaire). L'engagement de l'accueillant à suivre une formation a fait l'objet d'une nuance lors des débats parlementaires: "tout ce qui est demandé aux personnes accueillantes, c'est de s'engager à suivre une formation et non d'en faire la preuve. Ils pourront la faire quand ils le voudront, quand il en éprouveront le besoin".
• Sur le suivi social et médico-social des personnes accueillies que l'article 14 prévoit, il conviendra de prendre en considération les souhaits de la personne accueillie, le suivi étant effectué à son profit. L'accueillant familial devra faciliter le déroulement du suivi.
• Tout refus d'agrément devra être motivé. Cette décision peut faire l'objet d'un recours.
• En cas de non renouvellement ou de retrait d'agrément, il est mis en place une procédure d'injonction à remédier à la situation rencontrée, et un procédure contradictoire avec passage de l'accueillant concerné devant une commission consultative de retrait dont la composition sera précisée par décret. La nouveauté est qu'un représentant (nous souhaitons qu'il ou qu'elle soit élu par ses pairs) des accueillants familiaux siègera à cette commission. L'avis de la commission n'engage pas la prise de décision finale qui relève de l'autorité du Président du Conseil Général.
• En cas de retrait par mesure d'urgence, l'agrément peut être retiré sans injonction préalable ni consultation de la commission. mais cette décision peut néanmoins faire l'objet d'un recours éventuel.
• Autres cas prévus de retraits possibles, mais sans obligation de la part du Président du Conseil Général :

- non conclusion d'un contrat d'accueil,

- non respect des prescriptions obligatoires (légales) du contrat,

- non souscription d'un contrat d'assurance de responsabilité civile,

- montant excessif de « l'indemnité de mise à disposition d'une pièce » (loyer).

LE CONTRAT D'ACCUEIL

Pilier de l'accueil familial, un contrat entre accueilli et accueillant familial n'est pas remis en cause sur le fond. Rappelons cependant qu'il ne répond pas aujourd'hui aux capacités des parties responsables de contracter librement, et ne permet pas qu'un tiers, souvent présent, plus ou moins initiateur ou organisateur de l'accueil familial, soit le garant des choix, des projets ou des limites que chacun peut supporter .

Quant à la forme, ce n'est pas clairement indiqué qu'il s'agit d'un Contrat de Travail. Cependant sont à noter quelques références au Code du Travail pour ce qui concerne le salaire, pour les congés payés. Il faut également souligner que dans la loi de 1989 existait une mention qui fut ajoutée en 1995 qui précisait "ce contrat, qui ne relève pas des dispositions du Code du Travail". Cette mention a disparue ce qui permet d'affirmer à contrario que le nouveau contrat d'accueil qui sera unique et harmonisé au plan national relève de dispositions strictement encadrées par voie réglementaire, ce qui lui confère une qualification de "contrat de travail".

Le nouveau contrat ne peut prévoir que des dispositions légales, obligatoires :

• durée de la période d'essai, et passé ce délai les conditions dans lesquelles les parties pourront modifier ou dénoncer le dit contrat. Le contrat devra comporter un article fixant les indemnités éventuellement dues en cas de rupture du contrat.
• délai de prévenance fixé à 2 mois pour chacune des parties,
• droits en matière ce congés annuels et modalités de remplacement des accueillants, indemnité représentative de mise à disposition de l'accueilli d'une ou plusieurs pièces.

Sur la partie rémunération :

Le contrat précise la nature ainsi que les conditions matérielles et financières de l'accueil.

Il prévoit notamment :

a) une rémunération joumalière des services rendus ainsi qu'une indemnité de congé calculée conformément aux dispositions de l'article L 223-11 du code du travail. La loi précise encore que cette rémunération ne saurait être inférieure à un minimum fixé par décret qui donne lieu à un versement minimum de cotisation permettant d'ouvrir droit à la validation des périodes travaillées. C'est à dire que suite aux négociations menées par l'UNAFA, ce montant minimum ne saurait être inférieur à un montant mensuel équivalent à 69 heures 54 de SMIC, soit 3040,29 F brut par mois (ou 463,49 €). Sur ce montant il convient d'ajouter les congés payés, soit 1/10ème de ce montant ou 304,03 F. Les accueillants auront par cette loi la garantie d'un salaire mensuel décent, ce qui comparé aux 1165,71 F versés actuellement en moyenne nationale, peut donner l'impression d'une augmentation considérable. Mais il faut relativiser quant aux conditions générales du déroulement de l'accueil : continuité 24 heures sur 24 sans période de repos intermédiaire. Ainsi dans la nouvelle lecture de la loi, l'accueillant devra à minima assurer la continuité de l'accueil au moins pendant 11 mois, ce qui paraît tout de même paradoxal au moment où tout le monde salarié, avec le soutien gouvernemental, négocie la RTT (réduction du temps de travail). Nous sommes en 2002 bientôt et nous découvrons une catégorie de professionnels qui a été tenue à l'écart de tous les droits sociaux pendant des années et à qui on attribue royalement à compter du mois de janvier 2002 des droits sociaux déjà acquis depuis plus de 65 ans par l'ensemble des autres salariés. C'est donc réparer une injustice que d'attribuer un salaire minimum aux accueillants familiaux. assorti d'une majoration pour les congés payés.

b) une indemnité pour sujétions particulières : sur ce point, l'ancienne lecture de la loi de 1989 ne donnait aucune précision hormis d'indiquer que les sujétions étaient attribuées selon la disponibilité dont devait faire preuve l'accueillant familial pour aider la personne accueillie à accomplir des actes ordinaires et essentiels de la vie. Aujourd'hui, avec la mise en place de l'APA, il convient d'aligner l'attribution de ces sujétions sur les nouveaux droits des personnes âgées. On ne saurait évidemment accepter qu'il puisse exister, à l'instar de ce qui s'est passé avec la Prestation Spécifique Dépendance, une APA spécifique. Cela serait contraire à la loi et ne respecterait pas l'égalité des droits des personnes âgées au regard de la perte d'autonomie. Madame GUINCHARD-KUNSTLER l'a confirmé : "l'APA est un droit universel, une couverture sociale du même ordre que l'assurance maladie. Chaque personne âgée en situation de dépendance aura désormais droit à un revenu. Il s'agit donc de reconnaître des droits aux personnes âgées".
On se trouve donc face à l'attribution de sujétions particulières qui feront l'objet d'une évaluation médico-sociale, d'un plan d'aide et d'une attribution d'APA qui sera déterminée à partir des ressources et de l'état de dépendance constatée.

c) une indemnité d'entretien courant et de nourriture de la personne accueillie :
Le montant de cette indemnité est compris entre un minimum de 2 MG (38,22 F/jour) et 5 MG (95,55 F/jour) ou entre 1 165,71 F/mois et 2 914,28 F/mois. Cette indemnité est destinée à couvrir les dépenses courantes, telles la nourriture, l'électricité, chauffage, eau, entretien des linges personnels et de maison de l'accueilli. Toutes les autres dépenses demeurent à la charge de la personne accueillie.

d) une indemnité de mise à disposition d'une ou plusieurs pièces (loyer) :
Le montant de cette indemnité est librement négocié entre l'accueillant et l'accueilli. Il doit demeure raisonnable et correspondre à la moyenne de la valeur locative (indication apparaissant sur le document de taxe d'habitation) et être évalué et estimé à partir des conditions d'accueil offertes. Une fourchette se situant entre 1 000 et 1 700 F mois n'apparaît pas excessif.

POUR CONCLURE

La réforme de la loi de 1989 apporte de timides avancées. L'accueil familial doit permettre à chacun des acteurs d'exister, et c'est l'ensemble des acteurs de l'accueil qui pennet à celui-ci d'avoir une existence propre, une identité.

La reconnaissance était un préalable à tous les échanges et négociations. L'objectif premier de l'accueil familial est de produire du "mieux être" à partir de la cellule familiale. Le bien-être de l'accueilli ne peut s'obtenir au détriment de l'harmonie ou de l'équilibre de la famille accueillante et sans l'accompagnement de professionnels dans un cadre précis. C'est un dispositif qui forme un tout, où chacun est pris en compte et a un rôle précis à jouer.

La participation des uns et des autres à la recherche de l'identité des accueillants familiaux, par le biais de rencontres, comme celle d'aujourd'hui, de discussions, de recherches, d'évaluations, d'informations sur la pratique est une contribution à une meilleure connaissance et reconnaissance de ce qu'est l'accueil familial et de ses capacités d'évolution dans l'intérêt de chacun et de tous. Je vous remercie de votre attention.

UNAFA - Maurice LE BECHEC, Président, Maire de SAINT NIC (29)

LE GRAND BOURG 30 NOVEMBRE 2001

Retour